Wodzisław Śląski boi się jawności? M. Kieca chce wygodnego filtru na niewygodne pytania

Czy od teraz – zdaniem władz Wodzisławia – dostęp do informacji publicznej ma stać się przywilejem zamiast prawa? Wszak prawo dostępu do informacji publicznej to konstytucyjnie gwarantowane uprawnienie każdego obywatela do wiedzy o sprawach państwa i samorządu, stanowiące jeden z fundamentów demokratycznego państwa prawa

Dzięki niemu mieszkańcy mogą sprawdzać, jak funkcjonują urzędy, jakie umowy zawierają samorządy czy na co przeznaczane są publiczne pieniądze. Prezydent Wodzisławia Śląskiego Mieczysław Kieca postuluje zmiany, ale podkreśla, że proponowane korekty nie mają ograniczać jawności, lecz uporządkować praktykę stosowania przepisów:

Jedną ze zmian, która naturalnie – co dla mnie jest jasne – wywołała obruszenie w mediach, jest propozycja wprowadzenia instrumentu nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej. Podkreślamy jako strona samorządowa, że prawo dostępu do informacji publicznej jest podstawowym prawem gwarantującym demokratyczne państwo i przejrzystość jego funkcjonowania. Natomiast mówimy o niejasnościach interpretacyjnych. Jeżeli wnioski są uporczywe, powtarzalne albo składane w celach czysto komercyjnych, bez wskazania interesu publicznego, to są obszary niedoregulowane i wnosimy o ich doprecyzowanie.

Brzmi uspokajająco? Problem w tym, że historia administracji publicznej zna wiele przykładów przepisów wprowadzanych dla porządku. Zwolennicy zmian mówią o konieczności ochrony urzędów przed paraliżem administracyjnym. Krytycy widzą w niej potencjalną furtkę do ograniczania przejrzystości życia publicznego. Spór dotyka samej istoty relacji między obywatelem a państwem: czy urząd jest dla mieszkańca, czy mieszkaniec dla urzędu.

Nowe regulacje budzą niepokój wielu środowisk

Zmiany budzą obawy w środowiskach, które z prawa do informacji korzystają zawodowo:

• dziennikarzy lokalnych mediów,
• organizacji strażniczych,
• aktywistów miejskich,
• prawników monitorujących administrację,
• przedsiębiorców analizujących zamówienia publiczne;

Dla nich dostęp do informacji publicznej to nie teoria, lecz podstawowe narzędzie pracy. Obawiają się, że nieprecyzyjne przepisy utrudnią dostęp do danych, wydłużą procedury i zwiększą koszty dochodzenia informacji przed sądem. W praktyce problem może dotknąć każdego mieszkańca Wodzisławia Śląskiego (i nie tylko), ograniczając dostęp do wiedzy o działaniach władz lokalnych i osłabiając społeczną kontrolę nad życiem publicznym. W dłuższej perspektywie może to oznaczać mniej ujawnionych nieprawidłowości, trudniejszy nadzór nad wydatkowaniem publicznych pieniędzy oraz rosnącą bezkarność decyzji podejmowanych poza społeczną uwagą. A gdy dostęp do informacji staje się wyjątkiem zamiast zasadą, zaufanie do instytucji publicznych zaczyna znikać równie szybko, jak przejrzystość ich działania. Stanowisko strony samorządowej i propozycja zmian Prezydent Wodzisławia Śląskiego jako współprzewodniczący Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, reprezentuje samorządy w dialogu z rządem. W ramach prac nad tzw. pakietem samorządowym 2.0 zaproponowano wprowadzenie do ustawy klauzuli „nadużycia prawa do informacji publicznej”. Nowy przepis miałby umożliwić odmowę udostępnienia informacji w sytuacjach, gdy wniosek:

• ma charakter uporczywy, powtarzalny lub nadmierny i obciąża organ,
• służy celom komercyjnym lub prywatnym sporom;
• dotyczy informacji mogących zagrozić bezpieczeństwu lub skuteczności działań kryzysowych;

Samorządy wskazują na przypadki masowych wniosków, setek pytań w jednym piśmie czy prób pozyskiwania danych do sporów prywatnych. Problem istnieje. Pytanie brzmi, czy lekarstwo nie okaże się bardziej dotkliwe niż choroba. Propozycja dodania art. 5a do ustawy miałaby według strony samorządowe, chronić sens prawa do informacji, a nie ograniczać praw obywateli. Wszystko rozstrzygnie jednak praktyka: nieprecyzyjny przepis może stać się wygodnym narzędziem do odrzucania niewygodnych pytań, a granica między „porządkowaniem procedur” a ograniczaniem jawności może okazać się zaskakująco cienka.

Opozycja ostrzega: granica może być płynna

Radny Alan Szatyło podkreśla, że proponowane regulacje wymagają wyjątkowej ostrożności.

Prawo do informacji publicznej jest jednym z fundamentów demokratycznego państwa prawa i podstawowym narzędziem kontroli społecznej nad władzą. Wprowadzanie instrumentów przeciwdziałających jego „nadużywaniu” wymaga szczególnie precyzyjnych definicji. Sama idea przeciwdziałania uporczywym czy czysto komercyjnym wnioskom nie jest nowa. Problem polega jednak na tym, że granica między „nadużyciem” a realizacją konstytucyjnego prawa obywatela może być płynna, a płynne definicje w rękach administracji mają tendencję do twardnienia dokładnie wtedy, gdy pytania stają się niewygodne – mówi A. Szatyło

Zdaniem radnego istnieje realne ryzyko, że zbyt szeroko sformułowane przepisy ograniczą transparentność działania władz samorządowych.

Mechanizm mający chronić urząd przed paraliżem może w praktyce stać się narzędziem selekcji: odpowiadamy na pytania wygodne, odrzucamy kłopotliwe. Kluczowe znaczenie ma zachowanie zasady, że odmowa udostępnienia informacji powinna być wyjątkiem, a nie administracyjną rutyną. Nieprecyzyjne pojęcia takie jak „uporczywość” czy „brak interesu publicznego” znacząco zwiększają pole uznaniowości. Radny zwraca także uwagę na skutki praktyczne: nowe regulacje mogą oznaczać wydłużenie procedur, wzrost liczby decyzji odmownych oraz konieczność częstszych odwołań do sądów administracyjnych. Dla organizacji społecznych oznacza to jedno: więcej czasu i pieniędzy na walkę o informacje, które dziś powinny być dostępne od ręki.

Jego zdaniem na poziomie miasta nie występuje zjawisko uzasadniające systemowe ograniczanie prawa do informacji. Pojedyncze przypadki nadmiernych wniosków można rozwiązywać przy użyciu już istniejących narzędzi prawnych. Jako bardziej efektywne rozwiązanie wskazuje zwiększenie zakresu publikacji danych w Biuletynie Informacji Publicznej. Im więcej informacji udostępnianych jest proaktywnie, tym mniej wniosków trafia do urzędu. Transparentność, wbrew obawom – zmniejsza napięcia zamiast je potęgować.

Instrument nadużycia dostępu do informacji publicznej – na podstawie stanowiska OPOS w ramach KWRiST

Prezydent Miasta Wodzisławia Śląskiego współprzewodniczy Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, reprezentując na tym forum stronę samorządową. Samorządowcy działają w KWRiST m.in. na rzecz deregulacji oraz tworzenia prawa przyjaznego wszystkim jednostkom samorządu terytorialnego. W tym celu opracowywane są tzw. pakiety samorządowe, czyli zbiory konkretnych rozwiązań legislacyjnych, które następnie przekazywane są stronie rządowej. Jedną z propozycji Ogólnopolskiego Porozumienia Organizacji Samorządowych, ujętą w pakiecie samorządowym 2.0, jest wprowadzenie do ustawy o dostępie do informacji publicznej ogólnej klauzuli „nadużycia prawa do informacji publicznej”. Miałaby ona stanowić instrument zapobiegający działaniom formalnie mieszczącym się w granicach prawa, lecz w praktyce prowadzącym do jego instrumentalnego wykorzystywania w sposób sprzeczny z interesem publicznym. Rozwiązanie to chroniło by jednostki samorządu terytorialnego przed uporczywymi, powtarzalnymi wnioskami, składanymi w celach czysto komercyjnych lub w sytuacjach, gdy ujawnienie informacji mogłoby zagrozić działaniom z zakresu ochrony ludności czy zarządzania kryzysowego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest filarem jawności życia publicznego w Polsce. Jak wskazuje OPOS, ponad dwudziestoletnia praktyka jej stosowania pokazuje, że przepisy te coraz częściej stają się jednak narzędziem nadużyć, które nie tylko obciążają administrację, utrudniając sprawną realizację nałożonych zadań i efektywną organizację pracy urzędów, lecz także wypaczają samą ideę prawa do informacji. Przykłady nadużyć spotykanych w praktyce: * Składanie dużej liczby wniosków przez tego samego wnioskodawcę w krótkim czasie, często obejmujących setki pytań (np. jeden wniosek zawierał 800 pytań na 54 stronach, a inny – 99 pytań na 5 stronach).Działania te, podejmowane np. przez osoby pozostające w sporze z organem, mają na celu dezorganizację pracy urzędu, a nie realizację zasady jawności.

* Wykorzystywanie dostępu do informacji publicznej do prywatnych celów, w szczególności w związku z toczącymi się postępowaniami administracyjnymi lub sądowymi. Wnioski takie służą pozyskiwaniu danych na potrzeby indywidualnych sporów, co jest instrumentalnym użyciem prawa dostępu do informacji.
* Wnioski o charakterze komercyjnym (tzw. wnioski masowe), mające na celu pozyskanie informacji o planowanych zakupach, wdrożeniach lub inwestycjach jednostki dla wykorzystania ich w działalności gospodarczej wnioskodawcy. W praktyce wpływały one w liczbie kilkudziesięciu rocznie (np. od podmiotów prowadzących płatne portale informacyjne), generując znaczne obciążenie pracy urzędów. * Składanie wniosków dotyczących obszarów ochrony ludności, obrony cywilnej i zarządzania kryzysowego, których ujawnienie mogłoby potencjalnie zagrozić bezpieczeństwu publicznemu lub skuteczności działań organów odpowiedzialnych za zarządzanie kryzysowe. Takie działania prowadzą do dezorganizacji pracy urzędów, angażują wielu pracowników i środki publiczne, a przede wszystkim wypaczają sens ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co istotne, orzecznictwo sądów administracyjnych już dostrzegło zjawisko nadużycia prawa do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyroków wyraźnie wskazał, że prawo to nie może być używane w sposób sprzeczny z jego celem. Jednak, i to według strony samorządowej kluczowe, obecnie brak jest wyraźnej podstawy prawnej, na którą organ mógłby się powołać, odmawiając udostępnienia informacji w przypadku nadużycia prawa. Dlatego strona samorządowa postuluje wprowadzenie przepisu pozwalającego odmówić udostępnienia informacji, gdy wniosek:- ma charakter uporczywy, powtarzający się lub nadmierny,- służy celom komercyjnym lub sprawie indywidualnej wnioskodawcy,- dotyczy informacji, których ujawnienie mogłoby zagrażać bezpieczeństwu lub skuteczności działań związanych z ochronąludności. Rozwiązanie to nie ogranicza prawa obywateli do informacji, lecz chroni jego sens przed instrumentalnym wykorzystywaniem w sposób szkodzące interesowi publicznemu. Temat ten dotyczy wszystkich szczebli administracji i wymaga wspólnego podejścia. Propozycja strony samorządowej została przekazana strony rządowej w styczniu br. i będzie przedmiotem dalszych prac w ramach Komisji i właściwych ministerstw. Strona samorządowa na forum Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego zaproponowała, by do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, ze zm.)dodać art. 5a w brzmieniu:
„Art. 5a. Odmowa udostępnienia informacji publicznej może nastąpić w przypadku, gdy z okoliczności sprawy wynika, że wniosek stanowi nadużycie prawa podmiotowego i jest składany w sposób sprzeczny z celem ustawy, w szczególności, jeżeli:
1) żądanie informacji ma charakter uporczywy, powtarzający się lub nadmierny, a jego realizacja prowadziłaby do nieproporcjonalnego obciążenia organu,
2) wniosek składany jest z zamiarem pozyskania informacji w celach komercyjnych lub związanych ze sprawą indywidualną wnioskodawcy,
3) wniosek dotyczy informacji, których ujawnienie mogłoby zagrażać skuteczności działań związanych z ochroną ludności i obroną cywilną oraz zarządzaniem kryzysowym niezależenie od ochrony informacji przewidzianej w innych przepisach,
– a jednocześnie wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego – przekazała nam Klaudia Bartkowiak, Rzecznik Prasowa wodzisławskiego magistratu

Dyskusja wokół proponowanych zmian odsłania napięcie między przejrzystością życia publicznego a wygodą działania administracji. W oficjalnej narracji chodzi o uporządkowanie praktyki i ochronę urzędów przed nadmiernym obciążeniem. W praktyce jednak pojawia się pytanie, czy nowe narzędzia nie okażą się zbyt kuszące tam, gdzie kontrola społeczna staje się dla władzy niewygodna. To nie jest spór wyłącznie dla urzędników i prawników. Dotyczy każdego obywatela, ponieważ dostęp do informacji publicznej pozostaje jednym z najważniejszych mechanizmów nadzoru nad władzą i gospodarowaniem publicznymi pieniędzmi.